【思享家】积极融入高标准数字贸易规则，加快推进制度型开放步伐

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作者：刘斌（对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员、博士生导师）；崔楠晨（对外经济贸易大学中国WTO研究院博士研究生）

　　日前，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，数字经济领域的国际合作是其中的重要内容之一。近年来，中国数字经济规模快速扩张。中国信通院的数据显示，2020年中国数字经济规模已达到39.2万亿元，占GDP的比重高达38.6%，预计到2025年这一比重将超过50%。“十四五”期间中国将全面迈入数字经济时代，这一以数据为关键要素的新型经济形态必将推动生活方式、生产方式及治理方式发生广泛而深刻的变革。随着数字经济向纵深发展，数字贸易规则日益演变成当前国际经贸规则的重要内容。中国已于2021年正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），体现出中国加快数字贸易开放的坚定决心。未来中国要做强做优做大数字经济，除了进一步更深层次地参与数字贸易国际规则的制定，还需要围绕着高标准数字贸易规则搭建新的“生态系统”，以高标准的数字贸易规则为抓手加快推进制度型开放，以制度化和法制化为数字贸易的发展“保驾护航”。

　　一、主动融入全球高标准数字贸易治理体系

　　构建数字经济治理的国际规则对于提振各国乃至全球经济具有不可替代的作用。持续三年的WTO电子商务谈判目前在开放互联网接入和无纸化贸易等领域已取得实质性进展，有望在2022年就大多数议题达成协议，但共识还是集中在贸易便利化等“浅层规则”上，全球数字贸易规则体系的建立依旧困难重重。由于发展阶段不同、数字技术水平存在差异等，不同国家对数字贸易规则的诉求也不同。面对数字贸易日益增长的治理需求与多边规则制定滞后之间的矛盾，主要经济体各自形成了特色鲜明的规则主张。

　　目前，高标准的数字贸易规则主要体现在美欧等发达国家所引领制定的区域贸易协定之中。例如“美式模板”积极推动跨境数据自由流动，明确反对数据存储本地化；“欧式模板”更加注重隐私的保护，允许个人数据流入到具有充分保护的国家和地区；新加坡主导的DEPA作为一个高标准的数字贸易协议，也正在成为数字贸易规则制定的另一股重要力量。此外，2021年9月，韩国正式启动加入DEPA的程序。DEPA在原则上允许数据跨境自由流动、禁止要求数据本地化存储或处理。由于核心利益诉求有别，导致各国很难在WTO框架下实现数字贸易规则的整合，而区域数字贸易协定的不断涌现也在客观上加剧了数字贸易规则的碎片化，随着拜登政府“印太战略”的推进，地缘政治因素更是进一步增加了数字贸易规则整合的难度。

　　当前，亚太地区作为全球数字经济发展最快的地区之一，数字经济规则的治理却略显滞后，部分国家更多地表现出一种防御型的数字治理政策倾向。而欧盟和美国已经分别借助《通用数据保护条例》（GDPR）和《美国-墨西哥-加拿大协议》（USMCA）、《美日数字贸易协定》（UJDTA）等区域和双边协议输出和推广其数字治理模式。中国近年来积极促进数据的跨境自由流动，但更强调数据安全，对某些领域的开放程度和开放范围仍保持审慎。然而一味规避绕道，不仅可能会在各主要经济体争夺数字贸易规则制定主导权的竞争中落入下风，还有可能被不断“边缘化”，被合力排除在制定数字贸易规则的体系之外，甚至最终只能被动落实由他国主导制定的标准和治理规则。

　　尽管中国在数字贸易部分关键议题上的主张同美国等发达国家存在明显不同，但作为与美欧并驾齐驱的数字贸易大国，中国参与建设数字贸易规则治理体系势在必行。中国已在2021年正式提出申请加入CPTPP和DEPA，其中，与数字经济发展有关的规则是上述两份协定的重要内容。中国的申请加入不仅彰显了中国持续扩大更高水平开放的姿态，还会进一步推动制度型开放。中国要积极融入全球高标准数字贸易治理体系，就需要全面深入地梳理与评估相关规则条款，围绕数据本地化、隐私保护和跨境执法协调等关键议题，明确本国的利益诉求与比较优势，在反复权衡后确定是否开放、开放的范围及开放的程度。通过对标高标准的数字贸易规则，一方面可以为中国数字贸易发展提供新的发展空间，另一方面也为中国参与数字贸易国际规则的制定，并在规则制定中把握主动权和话语权奠定基础。

　　二、积极推进数字经济监管体系和监管能力现代化

　　数据是全球治理的核心，数字贸易规则亦是各国博弈的焦点，跨境数据的自由流动更是博弈的重中之重。如今，中国开放的大门越开越大，对接高标准数字贸易规则意味着中国需要提出更为开放的跨境数据流动方案，这向中国的传统监管体系和治理手段发起了挑战。数据的跨境自由流动必然涉及国家层面的数据安全、企业层面的经营发展和创新以及个人层面的隐私保护，在开放中保证数据流动的安全，就需要加快中国国内的数字经济制度建设，构建数字经济监管体系。

　　党的十八大以来，面对国内外数字经济发展的需要，党中央高度重视，从制度建设入手，先后通过《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等有关法律，为跨境数据的自由流动提供了基准和原则。然而由于中国对数字监管体系的构建尚处于起步阶段，有关的规章制度、实施细则仍不完善。例如，在跨境数据的自由流动上，相关陈述偏向原则性和基础性，地方政府并不能准确把握数据对外开放的程度；政策不明朗，企业面临极大的政策不确定性，对需要数据出境的业务持观望态度，给生产经营活动带来负面影响；暂无数据安全和隐私保护的专职监管部门，给数据安全的执法也带来了困难。

　　如何搭建行之有效的数字经济监管与规则治理框架？这要求政府把握好开放与安全之间的关系，在安全与发展之间、主权与开放之间寻找动态平衡。在立法层面，强调网络系统安全的《网络安全法》与分别关注数据宏观层面与个人微观层面安全的《数据安全法》和《个人信息保护法》共同搭建了中国信息数据安全领域的法律框架。但从抽象的法律条文到具体的条例与措施，仍有巨大的鸿沟需要跨越。因此，一方面，应当督促地方政府尽快将数据的管理办法列入本省立法工作计划，依据《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》并结合本省数字经济的发展特点，出台地方法律法规细则，明确商业利用个人信息的合法方式，形成完备的个人信息商业利用制度闭环；另一方面，面对欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）和美国《澄清境外数据的合法使用法案》（CLOUD）等法案强化对域外数据控制的意图，中国也应当尽快出台阻断欧美“长臂管辖”的国内法律，对其不合理的域外管辖进行反制。在执法层面，第一，中国数据的分类分级管理应加快推进，可以率先在自贸区层面进行探索，厘清一般数据、核心数据和重要数据，制定划分数据类型的目录清单，有的放矢地进行评估和管理，减轻执法难度；第二，数字经济的监管需要不同执法部门间拥有高效、畅通的信息共享机制，各执法部门应利用网络与通信技术，建立信息共享机制与信息交流平台，促进执法部门之间以及与公安机关的信息数字交流；第三，培养具有专业知识的执法队伍，定期开展数据安全专业培训，强化对个人信息收集的管理和保护。

　　【本文得到教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“全球经贸规则重构背景下的WTO改革研究”（21JZD023）的支持。】
[ 责编：郑芳芳 ]